Cari Tutti,

dopo una chiacchierata con l'amico Giovanni Bruno di Regesta.exe, mi sono permesso di sollecitare un suo contributo scritto, da condividere in lista Nexa, in merito all'Emendamento Quintarelli, di cui tutti ben sapete.
In calce trovate le riflessioni di Giovanni Bruno, che penso siano interessanti, e non prive di spunti concreti, anche per i convinti sostenitori di una strategia di coordinamento nazionale in tema di informatica: mi è sembrato giusto inviare personalmente queste riflessioni in lista, avendole sollecitate, ma l'occasione è stata buona anche per far iscrivere Giovanni alla nostra lista, per cui lascio ovviamente a lui qualsiasi replica.

Federico

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Sono un po’ confuso. Dall’unanimità del voto parlamentare sul cosiddetto “emendamento Quintarelli” e dall’unanimismo dei commenti che ne sono seguiti sui social network e su diverse testate on line. Si tratta di un caso assolutamente eccezionale (è stato ricordato, ad esempio, che anche sull’abolizione della pena di morte non si era raggiunto un consenso così assoluto): il voto favorevole è arrivato da settori parlamentari anche molto distanti tra di loro e, forse, con motivazioni e intenti non pienamente concordi.

Molti dei commenti pubblicati in questi giorni hanno insistito sui vantaggi che deriverebbero dall’attribuzione allo Stato e al governo delle competenze di coordinamento su dati, processi, infrastrutture e piattaforme grazie all’eliminazione di duplicazioni e sprechi, alla piena interoperabilità delle soluzioni (o della soluzione), alla normalizzazione di interfacce e funzioni. Senza nulla togliere alla giusta soddisfazione del promotore, che, riprendendo la metafora calcistica che lo stesso onorevole Quintarelli ha usato nel suo intervento alla Camera, ha saputo cogliere un risultato inaspettato con un grandioso contropiede, la lettura dell’innovazione legislativa introdotta induce a mio parere alcune domande.

1.

Partiamo dal contesto. In discussione alla Camera è attualmente il ddl di revisione costituzionale predisposto dal governo; l’emendamento approvato incide sull’articolo 117, dove vengono definiti gli ambiti della potestà legislativa di Stato e Regioni. La riscrittura di questo articolo ha rappresentato il cuore della revisione costituzionale approvata nel 2001: nella versione originaria del 1948 l’articolo 117 presentava uno stringato elenco di materie sulle quali le Regioni sarebbero state chiamate a legiferare purché non “in contrasto con l'interesse nazionale e con quello di altre Regioni”; nel 2001 l’impianto è stato interamente rovesciato, definendo un ben più corposo elenco di materie sulle quali lo Stato ha potere di “legislazione esclusiva”. L’emendamento dell’onorevole Quintarelli modifica il testo dell’elenco di materie comprese nel comma r) nel 2001 (“pesi, misure e determinazione del tempo; coordinamento informativo statistico e informatico dei dati dell'amministrazione statale, regionale e locale; opere dell'ingegno”): introducendo anche il coordinamento “dei processi e delle relative infrastrutture e piattaforme informatiche” oltre ai dati.

Naturalmente, si tratta solo di un primo passo all’interno di un percorso ancora lungo prima dell’approvazione definitiva e dell’eventuale successivo referendum confermativo. Così come va considerato che il principio definito nel testo costituzionale avrà poi bisogno di una conseguente legislazione ordinaria per diventare efficace: per rendere effettivo l’istituto regionale previsto dalla Costituzione del 1948 abbiamo dovuto attendere 22 anni; speriamo che in questo caso i tempi siano più ragionevoli. Ma la possibilità che questa enunciazione possa rappresentare, come è negli auspici di Quintarelli, una “leva importante per l'efficacia della macchina amministrativa, anche in termini di riduzione di duplicazioni, sprechi e inefficienze, a beneficio di cittadini e imprese” resta largamente delegata alle modalità della sua concreta attuazione. A me sembra che su questo delicatissimo snodo possano celarsi alcuni rischi concreti.

2.

Negli ultimi vent’anni la rete e il Web hanno rappresentato un incredibile terreno di innovazione, una piattaforma di condivisione e interoperabilità, fondata sui concetti di apertura e decentramento. Lo ha ricordato in occasione delle iniziative per i primi 25 anni del Web Tim Berners-Lee: “By continually ‘re-decentralising’ the web, we will unleash the next generation of technology, business and social innovators” (http://www.wired.co.uk/magazine/archive/2014/03/web-at-25/tim-berners-lee).

Questo processo di innovazione continua si è mosso per strappi e accelerazioni; si è nutrito di condivisione (di standard, protocolli, buone pratiche) e pluralismo (di attori, piattaforme distribuite, soluzioni). La ricchezza e la diversità di questo ecosistema digitale, oggi minacciato proprio dall’espandersi di monopoli e di artificiose barriere nazionali, sono stati il primo motore di cambiamento. Come conciliare l’esigenza di preservare questo ambiente dinamico con l’obbligo di conformarsi in tema di infrastrutture e piattaforme con disposizioni e regolamenti legislativi (che per definizione intervengono a normare fattispecie esistenti)? Senza escludere la PA dal processo di innovazione, che tipicamente si muove dalla periferia al centro?

3.

Nel corso di questi venticinque anni il Web si è evoluto da una “collection of interlinked static documents” ad un universo di dati, in grado di alimentare una varietà di applicazioni per i più diversi dispositivi. Le regole di interoperabilità dei dati disegnate dal W3C con la famiglia di standard del Semantic Web identificano uno spazio comune alimentato in modo autonomo dai singoli fornitori, in grado di descrivere tutta la ricchezza del proprio patrimonio informativo.

Le potenzialità di un approccio “data driven” sono state recentemente ribadite dalla nuova versione del “National Information Infrastructure”, pubblicato dall’Open Data User Group UK all’inizio di quest’anno (http://data.gov.uk/library/odug-national-information-infrastructure-nii). Nella visione dell’ODUG è nella disponibilità di dati aperti del settore pubblico - accessibili liberamente a tutti per il riuso e indipendenti da specifiche architetture IT - il requisito inderogabile per creare nuove opportunità, nuovi prodotti e servizi, nuovo lavoro; e per questa via raggiungere gli obiettivi di accrescere l’efficienza della pubblica amministrazione, favorire il contenimento dei costi, offrire maggiori servizi a cittadini e imprese.

L’adozione di soluzioni software centralizzate (o comuni), come numerose esperienze stanno a dimostrare (penso, ad esempio, al mondo dei beni culturali), può risolversi in una scarsa capacità di aggiornamento, determinare un vincolo implicito dell’amministrazione verso il singolo fornitore della soluzione, innalzare barriere all’ingresso di nuovi operatori e, alla fine, mancare anche gli obiettivi di riduzione dei costi. L’obbligo di rilascio del codice sorgente è una condizione del tutto insufficiente a consentire una reale concorrenza di fornitori, se il software prodotto non sia già Open Source (rilasciato con licenza specifica, utilizzato da una pluralità di utilizzatori indipendenti, sostenuto da una comunità di sviluppatori).

4.

L’ultimo punto che vorrei toccare è quello, assolutamente decisivo, della governance del processo di coordinamento.

Avocare questa materia alla potestà legislativa statale introduce, a me sembra, un’anomalia in un contesto il cui sviluppo è governato dall’azione di organismi indipendenti e autonomi, che operano attraverso la pubblicazione di linee guida, raccomandazioni, standard condivisi. W3C, RIPE, IEFT sono tutte organizzazioni no profit, partecipate su base volontaria da una pluralità di soggetti (operatori privati, centri di ricerca, istituti statali); in Gran Bretagna il governo inglese finanzia con 10 milioni di sterline in cinque anni l’attività dell’Open Data Institute, un network internazionale che ha appena superato la soglia dei 100 associati.

Nel caso italiano la previsione di una esclusiva competenza statale in tema di dati, processi, infrastrutture e piattaforme richiederà, comunque, l’individuazione di un organismo tecnico al quale competano compiti di istruttoria e di controllo. Se questo soggetto fosse un’agenzia governativa come l’AgID, alla quale sono attribuite anche funzioni di spesa, attraverso l’emanazione di bandi di gara per la PA, si potrebbe determinare un ulteriore centralizzazione delle decisioni. Con la tentazione di imboccare facili scorciatoie.

Attualmente è in corso una procedura di gara per “sviluppare servizi evoluti per la PA, razionalizzando processi e costi” del valore di 1,95 miliardi di Euro per cinque anni, da cui è atteso un risparmio di 3 miliardi (http://www.consip.it/news_ed_eventi/2014/9/notizia_0017). Per quanto la gara sia suddivisa in 4 lotti (quindi, 4 mega gare da 500 milioni di Euro), l’individuazione di un unico raggruppamento di aziende su campi applicativi importanti (big data, interoperabilità, cloud computing), anche per la rilevanza delle risorse messe in campo, rischia di restringere per lungo tempo la possibile platea di operatori impegnati su alcune delle frontiere strategiche dell’attuale sviluppo tecnologico. Inducendo, temo, un’inefficienza sistemica di medio periodo a fronte di un possibile risparmio settoriale immediato.